OBRIGAÇÃO VERSUS CIDADANIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Autor: Pedro José de Santana Neto.

Professora Orientadora: Melissa Conceição de Oliveira Diaz.

Ø Resumo

• Neste texto pretende-se refletir o que margeia a obrigação enquanto conceito que por um lado, abrange o funcionamento do sistema administrativo, prestar contas, desempenho profissional, etc. E por outro, afeta a produção de confiança dos cidadãos na administração e no governo. Em relação aos políticos vem refletir a credibilidade ofuscada perante a sociedade como num todo. O povo citado como cidadão é uma ferramenta clara de controle junto aos três poderes. Poder Executivo: Governar, administrar, sancionar leis, promover o bem estar social. Poder Legislativo: Legislar, criar leis. Poder Judiciário: Impor as leis, julgar. A questão da obrigação será tratada em torno de três dimensões analíticas. Um primeiro nível, organizacional, abordando-se as virtualidades e as limitações da accountability (Accountability: é um termo da língua inglesa, sem tradução exata para o português, que remete à obrigação de membros de um órgão administrativo); um segundo nível, em torno da dimensão institucional, entendida como responsabilidade política e administrativa face aos direitos dos cidadãos; e, num terceiro nível, abordar-se á dimensão contratual da obrigação política, equacionada como categoria constitutiva da democracia e da governabilidade numa fase de sociedade de risco. A metodologia será aplicada de forma direta, objetiva e de fácil compreensão. Consultas a obras de nomes peculiares no meio administrativo, como também no que rege a nossa constituição. Uma metodologia impar, de linguagem clara, explicativa e popular para os mais leigos no assunto, baseada em ampla pesquisa. Trata-se de uma pesquisa descritiva cientifica. Quanto á abordagem a pesquisa teve enfoque qualitativo, objetivo e de fácil compreensão. Quanto aos procedimentos técnicos foi bibliográfico e documental.

Palavras-chave: Obrigação. Accountability. Ética. Administração Pública. Cidadania.

Ø Introdução

A ética é hoje um valor em relativo declínio, mas sem confiança nos comportamentos e nos processos, não haverá adesão a uma reforma modernizadora. A ética profissional é um procedimento e um modelo de ação. Ora, uma prática administrativa e política alheada das exigências dos cidadãos em matéria de obrigação face à utilização dos recursos públicos (Menosprezando os programas de accountability, ou seja, a obrigação de responder pelos atos e resultados), face às decisões vinculantes que afetam os indivíduos e face aos riscos e incertezas da sociedade, aprofunda o déficit de legitimidade e de desempenho dos sistemas administrativo e político. Nesse sentido o conceito de obrigação, que, no nosso entender, vai além da noção de accountability, constitui um dos fundamentos contratuais da vida em sociedade e da confiança nas instituições políticas e administrativas. O conceito de obrigação assegura o princípio tanto da utilização e prestação de contas dos recursos públicos e da autoridade política e administrativa, como o princípio de precaução e segurança das sociedades cada vez mais complexa.

Autor: Graduado em Gestão Pública FATEC/2010. Pós Graduação em Administração Pública e G. de Cidades- FATEC/2011

Professora Orientadora: Bacharel em Direito, mestranda em Educação, professora do Grupo Uninter.

A justificativa: Deste artigo é que diante da imagem do político brasileiro e dos serviços públicos de péssima qualidade; desvio de verbas, superfaturamento vejo a necessidade de debruçar sobre o respectivo tema, com olhos clínicos e ampla pesquisa. A fim de identificar uma luz no fim do túnel, como também trazer para uma maior conscientização os direitos e deveres de todo cidadão.

O objetivo: Deste artigo é aprofundar a questão da obrigação em três níveis. Uma dimensão organizacional, enquanto funcionamento do sistema administrativo e prestação de contas dos resultados; uma dimensão institucional, entendida como responsabilidade política e administrativa face aos direitos da cidadania; e, por último, uma dimensão contratual da obrigação política, entendida como categoria constitutiva da democracia numa fase da sociedade de risco. Esta distinção é naturalmente arbitrária e tem apenas por função delimitar melhor as diferentes competências e obrigações de cada um dos níveis. A categoria de cidadania, como matriz de integração social e sistêmica, percorre cada uma das três dimensões do cidadão, como contribuinte, como eleitor e como parte da sociedade. A categoria de cidadania, operando como mediadora entre os indivíduos e as estruturas sociais, constitui-se como uma forma especial de organizar o espaço político e onde assentam a diferenciação, a integração, as tensões e as orientações sociais e organizacionais da vida coletiva em democracia.

A obrigação como categoria central do sistema administrativo

Niklas Luhmann: Perguntou-se porque é que o indivíduo seria honesto no escuro? Porque ele assim o deseja ou porque há regras e procedimentos de controle dos comportamentos? (Luhmann, 1989). É natural que não se possa responder univocamente a esta questão. Mas é normal que nos sirva de reflexão sobre a obrigação e a ética no funcionamento dos sistemas administrativos e políticos. Tendo como pano de fundo o processo de modernização dos serviços públicos e aceitando que é possível fazer uma distinção entre a mudança da administração pública, num amplo sentido, como mudança na sua relação com o cidadão e, num sentido restrito, como mudança na estrutura interna do sistema administrativo (Pitschas, 2001), penso que a questão da obrigação é um instrumento analítico que permite articulares estas duas dimensões. Isto é tanto mais importante quanto, face à diferenciação dos sistemas sociais e à complexidade dos atos e funções, torna-se necessário dispor de uma generalização de símbolos que exprimam a unidade do sistema: a responsabilidade política e ética é um deles (Luhmann, 1980). A obrigação como conceito, por um lado, abrange o funcionamento do sistema administrativo, prestar contas dos atos e decisões, cumprirem prazos e procedimentos, desempenho profissional, comportamentos neutros e impessoais, etc. E, por outro, afeta a produção (ou não) de confiança do cidadão no sistema, na difusão da ética profissional e na realização eficaz dos programas públicos, como valor de legitimação do funcionamento da administração. A adesão dos indivíduos ao processo de modernização e de racionalização da administração é, além de um ato que diz respeito ao próprio interesse, um ato de confiança na forma como a ética profissional é respeitada pela autoridade.

A dimensão organizacional: accountability (Accountability é um termo da língua inglesa, sem tradução exata para o português, que remete à obrigação de membros de um órgão administrativo). Já citada à cima!

A responsabilidade sobre os atos e as funções do sistema administrativo tem vindo a ser equacionado em torno do conceito de accountability, interpretado como a obrigação de responder pelos resultados (Araújo, 2000). No sentido do controle orçamental e organizacional sobre os atos administrativos, do respeito pela legalidade dos procedimentos e da obrigação pelas consequências da execução das políticas públicas. Os métodos de controle na administração pública assentam, normalmente, no controle hierárquico interno sobre as competências e funções, no controle da prestação de contas dos programas e políticas, no controle normativo prévio orientações estipulando estantes os procedimentos administrativos de controle a serem observados e nas auditorias internas e externas à administração por entidades certificadas ou por órgãos de soberania. Certamente que esta panóplia (Panóplia: vem do grego, πανοπλια; "todas as armas" designava, na Grécia Antiga, a armadura completa do soldado hoplita, compostas pelo escudo, elmo, couraça e cnêmides a palavra também é utilizada para definir uma coleção de armas ou de objetos de ordem diversas) _de instrumentos não indica a efetividade dos mesmos: O descontrole sobre os atos e a falta de responsabilidade perante o cidadão desde os prazos de respostas até o controle dos gastos, passando pela eficiência da função, por parte do sistema administrativo e da autoridade política são, na nossa sociedade, alguns dos elementos fundamentais da falta de confiança e da opacidade (Opacidade: é uma propriedade óptica da matéria, que apresenta diversos graus e características. Popularmente, um material é considerado "opaco" quando não permite a passagem da luz em proporções apreciáveis. Falo do grau de confiança da sociedade) _na administração pública e no poder político.

O controle externo, nomeadamente a publicidade dos atos, as informações veiculadas pelo sistema de comunicação social, a abertura dos processos (Audiências públicas) antes da tomada de decisão, a intervenção orientadora e crítica dos grupos de interesse público, bem como o funcionamento do próprio mercado, apesar da sua importância crescente no controle externo do sistema administrativo, não têm vindo a ser suficientes para inverter a tendência da insuficiente credibilidade, em matéria de obrigação, da administração pública e da autoridade política. A atual difusão do método de accountability - obrigação de responder pelos resultados, originário da tradição das organizações privadas e das instituições simples, apresenta-se, em teoria, como a solução do problema da obrigação da administração pública. A idéia da accountability, ou da obrigação de prestar contas dos resultados, foi sendo transposta para as entidades públicas como instrumento do controle financeiro, tanto do ponto de vista do orçamento dos programas e medidas implementadas, como em torno da relação custos/benefício, ou seja, critérios orientados pelos indicadores da eficiência e do controle orçamentário.

Neste aspecto, deve assinalar-se que o princípio da accountability tem um forte potencial na reforma da administração pública, nomeadamente no que se refere à ênfase posta na técnica de controle dos abusos orçamentários, na segurança relativa à utilização dos recursos públicos, bem como no processo de aprendizagem no controle dos custos e da gestão da qualidade (Wolf, 2000) dos resultados. Com tudo, no que diz respeito ao princípio de prestar contas dos resultados, parece haver atualmente uma tendência para a deslocação dos aspectos legais, hierárquicos e políticos para, em contrapartida, enfatizar os aspectos financeiros e econômicos (Romzek, 2000), particularmente nos custos dos programas e de pessoal.

O processo da accountability, portanto, é utilizado como meio não apenas de controlar a utilização dos recursos públicos, segundo critérios e processos de apresentação de contas e resultados, mas também como maneira de estimular ganhos econômicos e eficiência com respeito aos recursos públicos. Hoje em dia não faltam razões para tal preocupação: Desde o problema do déficit fiscal, do peso do setor público na economia e dos gastos com o pessoal, até a tendência para o incremento regular da carga fiscal no rendimento dos indivíduos e das empresas. Com tudo, o conceito de accountability, apesar da sua centralidade na prestação de contas dos atos administrativos e na definição, formulação e controle das políticas públicas (Peters, 1995), nomeadamente nos indicadores da relação resultados/custos, parece ser menos pertinente quando se trata da qualidade dos produtos, da racionalidade das medidas e da equidade (Equidade: consiste na adaptação da regra existente à situação concreta, observando-se os critérios de justiça e igualdade. Pode-se dizer, então, que a eqüidade adapta a regra a um caso específico, a fim de deixá-la mais justa) _da utilização, ou mesmo dos critérios de eficiência dos recursos públicos. Para estes resultados mais qualitativos, parece não haver indicadores adequados no modelo financeiro da accountability. O princípio da accountability na administração pública não pode ser reduzido a uma questão técnica, pois se trata de uma questão democrática (Wolf, 2000). É nesse contexto que se nos afigura importantes abordar a questão da obrigação de responder pelos resultados, num registro mais político, onde o problema da obrigação pela utilização dos recursos públicos se relaciona mais amplamente com a cidadania e a obrigação política. Afigura-se que a importância de prestar contas dos resultados não pode visar apenas à eficiência das políticas, mas também o tipo de orientação prevalecente numa sociedade democrática. Na terceira parte deste artigo voltaremos a esta questão problemática. Por enquanto, e ainda dentro deste ponto, pensamos ser necessário, para uma melhor compreensão das virtualidades e dos limites das técnicas do accountability, tecer algumas considerações sobre os problemas que este procedimento levanta na nossa administração, tanto ao nível da atual estrutura organizacional da administração pública, como ao nível dos comportamentos e do funcionamento do pessoal do setor público. Em primeiro lugar, as reformas que, entretanto têm vindo a ser introduzida na administração pública, nomeadamente a alteração das fronteiras do setor público, exemplificada no recurso à subcontratação, nas parcerias entre público, privadas e associativas e na delegação de competências, contribuem para obscurecer o princípio da obrigação de prestar contas dos resultados e da gestão dos recursos públicos.

Com efeito, os sistemas de subcontratação e de parcerias, tendência em aumento nesta fase do estado regulador e de esbatimento (Esbatimento: a ênfase chama a atenção para uma marca, fazendo com que o texto seja destacado) _ das fronteiras do setor público, acarretam alguma dispersão da autoridade e das entidades às quais é devido à prestação de contas dos resultados de gestão e de utilização dos recursos públicos (Walker, 2002). O sistema de subcontratação praticado no setor público difere do sistema de contratação entre duas entidades privadas independentes, na medida em que, por um lado, há mais entidades envolvidas, e por outro, há uma separação entre o fornecimento e o financiamento. A complexidade relacional entre as organizações limita a clareza das obrigações pelos atos de gestão e pelo controle dos resultados. Nestes sistemas há três tipos de relações: O cliente com o fornecedor, o fornecedor com o financiador e o cidadão-cliente com o financiador. A hierarquia das obrigações e a definição dos critérios de apreciação da obrigação, de responder pelos resultados tornam-se mais opacas e casuísticas. (Casuística: Conjunto dos casos e incidentes ufológicos propriamente ditos. É um pensamento Grego. Na Grécia já existia uma corrente de pensamento casuística. Baseia-se, também em parte, na noção de Aristóteles de ciência e ética. Proposta básica, o principal elemento deste modelo é o estabelecimento de casos paradigmáticos a partir dos quais são feitas analogias e comparações com novos casos que se apresentam) Neste sentido, a complexidade do modelo organizacional da administração pública torna mais difícil, senão menos transparente, o processo de accountability.

Em segundo lugar e da mesma maneira que no precedente, a introdução de agências e institutos independentes, afeta o princípio de prestação de contas sobre os resultados e o controle dos gastos, seja porque há várias entidades envolvidas com competências de auditorias - entidades administrativas e órgãos de soberania, seja porque não é clara a delimitação de obrigação e a compatibilização entre a autonomia de gestão e de produção por objetivos das agências e institutos públicos independentes e os critérios de obrigação oriunda da autoridade administrativa e política (Aucoin e Heintzman, 2000).

Em terceiro lugar, o modo de funcionamento da administração, nomeadamente os princípios organizativos e comportamentais em que assenta, em grande parte, o serviço público, limitam as virtualidades do modelo de controle dos custos, da obrigação pelos atos administrativos e da prestação de contas em face de entidades imparciais. A potencialidade do sistema de accountability, em termos de modernização e de racionalização dos serviços públicos, pressupõe um funcionamento pelo menos estandardizado (Estandardizado: É o processo de tornar-se e de concordar padrões técnicos. Um padrão é um original que estabeleça a engenharia uniforme ou especificações, critérios, métodos, processos, ou práticas técnicas.) _ segundo os critérios profissionais dos atos da gestão da administração pública. Ora, pensamos que há vários aspectos em conta na questão da obrigação pelos atos de gestão e do respeito pelos procedimentos administrativos definidos. Por um lado, a descoordenação dos vários subsistemas da administração pública, o fechamento do processo da decisão, num âmbito de fragmentação da memória administrativa e processual, não permite que as decisões e as medidas de controle e fiscalização formem doutrina e precedentes na acumulação de saber. A descontinuidade administrativa limita a fiscalização regular e continuada dos atos administrativos e de controle dos programas. Por outro lado, a predominância de um ambiente de trabalho sem demasiado controle interno e externo, privilegia uma forma de recrutamento próxima da cultura de uma clientela e do conhecimento que, por sua vez, fazem com que o desempenho profissional, a fiscalização, o controle dos atos, estejam imbuídos (Imbuídos: Significa embutir, impregnar, incutir, fixar, possuir.) _ de um relativo subjetivismo, de compromissos e favores que limitam a objetividade dos procedimentos.

A cooptação (Cooptação: Um sistema de organização pela qual uma associação qualquer de pessoas nomeia internamente os seus próprios membros, sem dependência) _ é uma prática que não se limita apenas aos serviços públicos administrativos. Também não se pode dizer que toda a administração partilha destas características: é claro que existem situações diferenciadas e segmentos ou setores cujo desempenho e responsabilização são de assinalar. Trata-se, porém, de observar que, não obstante (obstar: Impedir que se execute algo. Opôs obstáculo. embaraçar, atrapalhar) _ os exemplos de excelência recentemente desenvolvidos (Mozzicafreddo, 2000), a regularidade de comportamentos disfuncionais, uma das características da nossa administração pública ajudada pela falta de obrigação e de ética profissional da esfera política, tem vindo a tornar-se mais evidente.

A dimensão política e institucional da obrigação

No estado de direito, a idéia de obrigação assenta num sistema normativo que define a sua fundamentação legitimadora na prossecução e proteção dos direitos do cidadão e na defesa do mesmo enquanto agente portador de um estatuto próprio no tecido social e político. A categoria de cidadania constitui-se como uma forma especial e histórica de organizar o espaço político da sociedade. A obrigação, como elemento distintivo da administração e da governação, implica a utilização de procedimentos e de métodos de atuação, numa perspectiva da construção de uma sociedade de confiança, associando cidadãos, eleitos e decisórios, na construção da democracia (Albertini, 2000; Beaud e Blanquer, 1999). Parece-nos importante, para melhor precisão da questão da obrigação política, abordar este problema em dois níveis que, embora relacionados, remetem para argumentação específica.

ü Legitimidade e obrigação

Será que a eficiência nas contas públicas e a racionalização no controle financeiro dos resultados equivalem à democratização dos atos da administração? Será que o aumento da obrigação pelos atos de gestão pública equivale à obrigação política do sistema de governo? Certamente que contribuem poderosamente para uma melhor utilização dos recursos coletivos e, portanto, para o funcionamento democrático do sistema administrativo. Pensamos, contudo, que esta situação, que está longe de corresponder à realidade cotidiana da nossa sociedade, não responde adequadamente às necessidades de legitimação do sistema administrativo e político de governação.

O respeito pelos preceitos legais, o controle das contas e a gestão eficiente dos atos e das medidas administrativas, essenciais a uma administração racional e transparente, não podem anular ou negligenciar a legitimidade das políticas e da utilização dos recursos coletivos: A obrigação significa que o poder e, portanto, a autoridade administrativa, deve justificar-se perante os cidadãos.

Em concreto, o que parece ser central no problema da obrigação política é a gestão das conseqüências das políticas e dos programas públicos que se implementam, ou seja, as consequências da escolha efetuada pela autoridade política, no sentido de orientações e valores das escolhas políticas. A confiança nas políticas públicas passa, necessariamente, pelo crivo da prestação de contas e da transparência na utilização dos recursos públicos, mas deve assegurar, igualmente, a equidade das políticas e da utilização dos recursos coletivos e a obrigação dos atos de administração e de governo.

Aos indicadores de eficiência e de economia na gestão dos recursos públicos devem juntar-se indicadores de avaliação da qualidade e justiça desses mesmos programas: os indicadores que medem a positividade do controle dos custos orçamentais e da racionalização dos atos administrativos dos programas de combate à pobreza serão insuficientes, em termos de indicadores de equidade, se o nível de pobreza não diminuir. Pensamos ainda, que dificilmente aumentará a confiança dos cidadãos nas instituições políticas se, apesar da eficiência da máquina fiscal na arrecadação das receitas e a despeito das economias de gestão da mesma, o próprio sistema for injusto na distribuição da carga fiscal, como é, aliás, reconhecidamente, o nosso sistema. A realização dos valores da cidadania implica, de maneira credível, a conciliação entre a eficiência e a justiça na esfera dos atos de administração e de governo da sociedade. Na questão da cidadania o sistema jurídico e político têm precedência sobre a ordem funcional: Os princípios de gestão organizacional dos serviços públicos são sempre os de uma gestão para o bem público ou comum, o qual está sujeito à prioridade do sistema jurídico e político (Pitschas, 2001). No Brasil a reorientação das ações de governo estimulou a criação em 1995 do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública – QPAP, e em 2000 foi instituído o Programa de Melhoria da Qualidade do Serviço Prestado ao Cidadão, no Plano Plurianual Avança Brasil – PPA, 2000/2003. Conforme o seu Termo de Referência, a implantação da Gestão pela Qualidade na Administração Pública Brasileira deve levar em consideração as particularidades da natureza da atividade pública, que difere dos propósitos e natureza do setor privado.

Setor Público	Diferenças	Setor Privado
Prestar serviços á sociedade	FINALIDADE	Principal é o lucro que lhe dá capacidade de sobrevivência em um ambiente de alta competitividade.
Satisfazer o cliente na obrigação do Estado.	PREOCULPAÇÃO	Satisfazer o cliente baseado no interesse da empresa.
Renumera indiretamente (via postal) sem ter nenhuma simetria entre quantidade ou qualidade do serviço recebido.	CLIENTE ATENDIDO	Remunera diretamente a organização pelo serviço prestado ou produto adquirido.
A busca da excelência no atendimento a todos os cidadãos ao menor custo possível.	METAS	São traçadas visando á manutenção e expansão de mercado, tendo por base a competitividade.

Fonte: Elaboração própria com base no Termo de Referência do Ministério do Planejamento (2000). Infelizmente na prática não vem sendo utilizado.

ü Objetivação da obrigação

Com vista a refletir sobre a questão da obrigação política, para além da questão sobre o contexto jurídico da responsabilidade das decisões, interessa, para os objetivos deste texto, tecer algumas considerações a respeito do debate que tem vindo a ser levantado a propósito do déficit de confiança nas instituições políticas e administrativas. A obrigação da função pública está condicionada, por um lado, pelo fato de o exercício do poder ter por objetivo natural a obtenção de resultados eficazes e, por outro, pela possibilidade, inerente à função, de se ser sancionado positiva ou negativamente: não pode haver obrigação pela função sem sanção (Coicaud, 1999). Para além da obrigação política propriamente dita, ou seja, a obrigação pela prestação de contas perante os eleitores e perante os órgãos de soberania, nas suas várias dimensões de moção de confiança, de rejeição, de demissão, interessa, neste caso, considerar a obrigação política e administrativa enquanto obrigação de prestar contas pelos atos praticados no exercício da função. Tanto ao nível da administração, como da autoridade política, é de admitir, em termos de obrigação da função, que a coletividade pública, nomeadamente o estado, as câmaras, a administração, têm o dever de reparar as consequências da má organização ou do não funcionamento da administração (Moreau, 1986). Os atos do governo e da administração não podem deixar de ter sanção administrativa ou penal pela falta ou culpa do serviço, seja culpa da organização e do funcionamento anônimo, seja culpa individual motivada pela ação pessoal. A idéia de que os funcionários e os agentes políticos são responsáveis perante a autoridade hierárquica e que estes são responsáveis perante os órgãos de soberania está bastante longe da realidade. A obrigação sem sanção - para além do normal e regular ato de sanção eleitoral, positivo ou negativo - não só é um dos principais elementos do déficit de credibilidade do sistema administrativo e político, da perca de confiança nas instituições, como é uma das principais razões do mau funcionamento da administração pública.

Nesse contexto, é importante ter presente que o valor pedagógico e processual, no seio da administração pública, da justiça comutativa, ou seja, do dever público de justa indenização compensatória pela falta, independentemente da natureza ilícita do ato praticado, impõe-se ao estado ou à administração, exclusivamente, com fundamento no princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos (Brito, 2002). O fato de os agentes terem que responder pelos seus atos administrativos ou decisórios obriga, em termos de procedimentos do sistema administrativo, a terem um desempenho profissional positivo, tanto em termos de prazos e de qualidade do ato, como da racionalidade e transparência do funcionamento. A irresponsabilidade do sistema administrativo e da autoridade política, em termos de funcionamento e de respeito pelos preceitos jurídicos e políticos dos direitos dos cidadãos, é diretamente proporcional à insuficiência da sanção, positiva ou negativa, pelos atos de gestão pública. Aliás, é razoável considerar, e veremos este assunto no último ponto deste texto, que o declínio da responsabilidade pelos atos da administração e de governação, está na base do aumento da jurisdização da sociedade e das expectativas de responsabilidade penal e administrativa dos atos decisórios.

Assinale-se ainda, a propósito da obrigação no funcionamento do sistema administrativo e da autoridade política, que a disfuncionalidade da gestão pública tem, igualmente, por base razões organizacionais e culturais, devido, justamente, à insuficiência de regras e procedimentos de atuação, orientadores da ação administrativa. As formas organizativas do trabalho, por um lado, carentes de suficientes qualificações, tanto ao nível de quadros superiores como ao nível administrativo, e com reduzida produtividade em termos de horas/produto e em termos de tecnologias de apoio à gestão, e, por outro, dominadas pelas formas centralizadas das decisões, com circuitos hierárquicos e segmentados de responsabilidades, limitam o seguimento dos processos, a leitura atenta e conscienciosa dos dossiês, a observância dos prazos e normas: incidem, em suma, negativamente na responsabilização individual pelo desempenho do serviço público. A ausência de sanção, pela não observância das normas de funcionamento e da fiscalização regular das decisões estabelecidas, é igualmente um dos obstáculos ao princípio de obrigação e credibilidade do sistema.

Por outro lado, e relativamente à esfera política, nomeadamente ao nível dos altos cargos políticos e institucionais, a prática exagerada do particularismo institucional (Ferrera, Hemerijk e Rhodes, 2000), ou seja, as práticas que encorajam o corporativismo e as relações clientelares, onde não é raro observar a mistura de agentes privados e públicos nas instituições públicas, limita a eficácia do controle, da fiscalização e da observância das normas. Neste contexto, as ações administrativas e políticas, consistentes no normal prosseguimento dos dossiês, no andamento dos inquéritos e avaliações, tornam-se, com excepção de alguns exemplos de ações fiscalizadoras com forte impacto imediato, casuísticas (Casuística: Conjunto dos casos e incidentes ufológicos propriamente ditos) _ e instrumentais. Observe-se, contudo, que o particularismo institucional, sendo uma realidade política inerente aos regimes democráticos, onde a pluralidade de interesses, as necessidades de alianças políticas que apóiam a estabilidade dos governos, fazem parte das estratégias dos executivos, não pode limitar os objetivos e a legitimidade democrática nem, o que é por demais evidentes, apresentar-se como uma das características mais salientes no lugar de um modelo de ética política e de isenção pública.

A obrigação da administração face à sociedade de risco

O acumular de situações de risco e de incertezas em conseqüência do desenvolvimento da sociedade e, sobretudo, da complexidade e das formas desse desenvolvimento, coloca a questão do alcance e dos limites da obrigação pública, relativamente à sociedade democrática, numa outra perspectiva, complementar, certamente, mas específica. Como uma primeira observação de apresentação do problema, vale à pena lembrar a dimensão das incertezas e das situações de risco da vida em comum que se manifestam atualmente, quer na rua, nas estradas e pontes, nos locais de trabalho, nos hospitais e escolas, quer nos espaços lúdicos noturnos, nos parques de divertimentos, etc.

As incertezas e as situações de risco manifestam-se, igualmente, no âmbito do controle social, ambiental e técnico, adequado à preservação das condições ambientais, na manipulação genética dos alimentos, no âmbito das novas tecnologias e nos problemas da proteção da privacidade. Os problemas com as situações imprevistas, com as incertezas e inseguranças dos cidadãos não são, porém, novos na nossa sociedade. A sua visibilidade é hoje maior devido, sobretudo, à acumulação de situações de ruptura técnica e social, ao aumento de expectativas dos cidadãos, e ainda manifesta omissão política em implementar programas de manutenção dos equipamentos coletivos e de fiscalização das situações irregulares. Num segundo ponto de apresentação do problema, consideramos que o aumento das situações de risco e de incerteza verificado é um dos fatores, entre outros, que estimulam a tendência para a jurisdização das relações sociais. A tendência atual de resolução dos problemas pela via jurídica, por um lado, encoraja o sentimento e a ideologia da vitimização, com o conseqüente processo de indenização, e simultaneamente a exigência de novas regras de regulação e por outro, esta tendência para a criminalização ou responsabilização política e administrativa pode ser interpretada como uma nova sensibilidade política, que traduz uma percepção da indiferença dos poderosos (Da esfera política e administrativa) pelo sofrimento do cidadão comum. Esta sensibilidade apresenta-se como uma procura de responsabilização individual, pagadora em face de um cotidiano vivido como injusto e incerto: É uma reivindicação política (Beaud, 2000), entendida como uma exigência dos cidadãos, face ao estado e à elite política e administrativa, de obrigação política pelos seus atos. Pretende-se, assim, nesta última parte do texto, refletir sobre as diferentes fases da evolução sociológica da obrigação, nas quais e num contexto de direitos do cidadão, as incertezas e o risco foram sendo estruturados.

Digamos, em termos de questões problemáticas, que a noção da responsabilidade e da culpa percorre fases distintas. A questão da responsabilidade, relativamente às incertezas dos indivíduos e aos riscos que surgem na vida em sociedade, tem vindo a sofrer significativas transformações ao longo do processo de individualização das sociedades. Por um lado, o processo social de individualização tem conduzido a um distanciamento dos indivíduos relativamente às comunidades tradicionais de pertença e a uma dependência institucional, laboral e urbana, que dificilmente podem, de maneira eficaz, funcionar como fatores de integração. É nessa nova relação de dependência que se situa a expansão das incertezas com as quais o indivíduo se confronta. Por outro lado, a noção de risco é evolutiva e inseparável da idéia de probabilidade - cálculo das conseqüências possíveis. A idéia de risco supõe que as ações não estão garantidas. Além do mais, a sociedade de risco é uma sociedade orientada para o futuro: Assim, desligar-se do passado e das comunidades e instituições de integração introduzem incertezas quanto ao futuro da ação (Giddens, 2000). A questão da responsabilidade e da cidadania coloca-se de maneira muito diferente nas três fases mais distintivas da evolução das sociedades modernas: no início da industrialização e no regime político liberal; na sociedade industrial e no estado de direito; e na sociedade moderna com o seu estado regulador. Nos pontos a seguir tentaremos discutir, de maneira assaz sintética, a evolução das formas de responsabilidade, segundo o contexto histórico e, naturalmente, de organização política da sociedade.

ü Sociedade liberal

Na primeira fase que nos interessa considerar, ou seja, nos inícios da sociedade industrial e no contexto de um regime político relativamente liberal, o paralelismo entre industrialização, incerteza, pobreza e desintegração social é equacionado em termos de esferas autônomas de ação: pensa-se numa distinção clara entre direito e moral. Estes deveres de assistência não indicam que os pobres tenham direito à assistência, mas indicam, ao contrário, que o que está em discussão é o que pode ser, ou não ser, direito: são os critérios de juridicidade que se discutem, por forma a estabelecer o limite entre o direito e o dever (Ewald, 1996). O direito é contratual, supõe a troca de equivalentes e, assim, a sociedade não pode ajudar o outro sem contrapartidas: o que é moral não pode ser uma obrigação. As incertezas ou o infortúnio do indivíduo no seu relacionamento com a sociedade são, neste contexto, uma responsabilidade individual, uma responsabilidade de indivíduos mais ou menos previdentes com as eventuais situações aleatórias da sociedade e do trabalho. A moral da assistência e os deveres de socorro humanitário evidenciam a contradição entre a utopia liberal formulada pela economia de mercado do laissez-faire e as exigências da política (Bendix, 1974). O estado deve, por imperativo moral, promover o socorro mútuo e a assistência, mas sem que possa consagrá-los como obrigação jurídica. A pobreza é um comportamento e não pode ser equacionada como um direito.

ü Sociedade industrial

Numa segunda fase da evolução, em que a sociedade industrial e o contexto do estado de direito predominam, a sociedade redefine a sua filosofia da responsabilidade. O pensamento político e a prática social começam por admitir, face à regularidade da relação entre a industrialização e as incertezas e os riscos da existência, que a responsabilidade pelos atos da vida em comum, neste caso, pelo progresso econômico e social, pode ser imputada à entidade que constitui o progresso, ou seja, a sociedade. Qual é a razão deste deslocamento da noção de obrigação? Por um lado, a percepção de que existem razões econômicas, sociais e urbanas para as incertezas e infortúnios, nomeadamente a pobreza: a industrialização é um fenômeno sociológico que invade e altera os outros sectores da sociedade e modifica a relação dos indivíduos com o meio ambiente! Por outro, pensa-se que as zonas de incertezas e de riscos que a sociedade industrial produz obedecem a uma variedade de causas com efeitos diretos, indiretos e diferidos no tempo! Entre o estado e o indivíduo, num crescendo do processo de individualização, descobre-se, com base na regularidade dos acidentes de trabalho, que a sociedade opera uma distribuição dos infortúnios ou das desgraças segundo uma lógica própria do social, independentemente da boa ou má conduta de cada um (Beck, 1998): o crescimento econômico é um produto social. Por último, o desenvolvimento dos direitos de cidadania altera a noção da responsabilidade, na medida em que as igualdades perante a lei e a sua concretização nos regimes democráticos encorajam o estabelecimento de direitos sociais que funcionam como mecanismos de compensação das assimetrias e das incertezas resultantes do mercado (Flora e Heidenheimer, 1990). A figura jurídica do seguro de acidente de trabalho, nos finais do século XIX, torna-se o modelo típico da deslocação da percepção do direito e da discussão sobre os critérios de juridicidade. A relação salarial não é apenas uma troca de equivalentes. Do fato de o trabalhador estar sujeito à forma como é organizado o processo de trabalho, decorre que a questão da segurança no trabalho se torna uma obrigação do coletivo (Ewald, 1996). Estas medidas sociais e atos legislativos abrem a via para a noção de responsabilidade sem culpa. Doravante trata-se de equacionar a obrigação como uma gestão coletiva do risco, pressupondo, sociologicamente, que se pode gerir a incerteza social (Engel, 1995).

ü Sociedade moderna

Na questão das características da sociedade moderna e do seu estado regulador, interessa, antes do mais, assinalar que o problema que se apresenta com a sociedade industrial, em matéria de obrigação, é a contradição entre o conteúdo universal da sua modernidade e a estrutura seletiva das suas realizações. Considera-se que é neste âmbito que a responsabilidade pelas conseqüências das suas ações não é assumida positivamente face ao cidadão. No fundo, como refere Beck, trata-se de uma fratura na modernidade da sociedade industrial, de uma descontinuidade da sua trajetória: a expansão das zonas de incertezas e o descontrolo dos riscos - nomeadamente no ambiente e comercialização da natureza, nas transformações genéticas e no descontrolo das doenças e nos riscos da vida quotidiana e no trabalho - põem em causa a idéia de que a sociedade industrial é o ponto culminante da modernidade (Beck, 1998).

Na sociedade moderna, a interdependência dos sistemas e a diversidade de causas dos fenômenos sociais sustentam a indefinição das obrigações. A produção de riquezas é acompanhada da produção e distribuição de riscos: os efeitos do desenvolvimento e do modelo praticado assimétrico, seletivo, descontínuo, desigual e casuístico, tendem a escapar ao controle das instituições de orientação e de proteção dos cidadãos (Beck, 2000): a lógica da produção domina a lógica do risco. No contexto da evolução complexa das sociedades a questão da obrigação desloca-se, relativamente à sociedade industrial, para assumir características mais abrangentes. Por um lado, a cidadania torna-se um princípio de organização da sociedade: mais do que um direito social ou um conjunto de direitos é um instrumento ou uma matriz de organização e de regulação das sociedades através da qual se equacionam as formas de integração. A função integradora desta categoria é tanto mais reforçada quanto mais a comunidade de trabalho, perante as mudanças ocorridas, vai perdendo a sua capacidade integradora. Por outro lado, na sociedade moderna, perante a expansão dos riscos e das incertezas sociais, a capacidade de gerir o conflito de obrigação distributiva como prevenir, limitar e distribuir os riscos e incertezas que acompanham a produção de bens e o controle da natureza - exige maior competência e responsabilização do estado e da administração pública na sua função de socializar as incertezas e os riscos. Em suma, numa sociedade onde as formas de mediação entre os indivíduos e o estado têm vindo a perder importância, exige-se, da esfera do político, uma clara e direta responsabilização pelos efeitos do desenvolvimento e pela integração social. Sendo hoje a cidadania uma matriz de organização e de recomposição do tecido social das sociedades modernas e uma categoria social, na base da qual a sociedade assume coletivamente as incertezas e os riscos decorrentes da vida em comum, torna-se claro que a cidadania, como junção da subjetividade e da objetividade políticas, funciona, segundo (Luhmann,1993), como base potencial de conflitos que já não podem ser tratados segundo as tradicionais disputas políticas e as ineficientes responsabilidades funcionais instituídas.

Diante do deslumbramento do artigo vamos ver um estudo de caso:

Referente a Administrações Públicas Municipais. Um suposto município está com a necessidade de licitar a destinação final dos resíduos sólidos gerados pela sua população. Para tanto, o Prefeito avisa que deverá ser feita uma licitação e um contrato com a empresa vencedora apresentar uma solução para a destinação adequada do lixo, com o objetivo principal de reduzir o passivo ambiental. O Secretário de Meio Ambiente, quando consultado, esclareceu que deverão ser seguidas normas técnicas estabelecidas por sua secretaria para a implantação do sistema. Já existe uma área licenciada e disponível para a implantação do aterro sanitário. Quanto aos custos, o suposto município, estimou o valor de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais). Além disso, frisa que é um objeto deveras complexo, conforme já descrito pelo seu Secretário Municipal de Meio Ambiente via CI. nº 89.698/2011, uma vez que poderá envolver diversas técnicas a serem desenvolvidas para a melhor destinação dos resíduos sólidos.

Desejando realizar a licitação pública para a satisfação dos anseios da sociedade, qual a modalidade que deverá ser escolhida, com base legal?

Deve o gestor, na busca de atender aos interesses da administração pública procurar a modalidade de licitação que recepcione os aspectos de melhor preço e técnica, pois vemos que o efetivo atendimento dar-se na junção de preço e qualidade de serviço prestado a administração pública. A Lei nº 8.666/93 de 21/06/1993 institui normas para licitação e contratos da Administração Pública que deveram ser seguidos pelos entes federais, estaduais e municipais, a qual destacou o Art.22: São modalidades de licitação: I – Concorrência; II – Tomada de preços; III – Convite; IV – Concurso; V- Leilão.

Estas diferentes modalidades de licitação são oferecidas aos gestores ou administradores de recursos públicos para que, no uso de sua discricionariedade, possa utilizar algumas dessas modalidades, desde que, atendidas a peculiaridades e limitações de cada uma delas, e aos princípios que norteiam a administração pública, são eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O valor do recurso a ser liberado é fator primordial e limitante na escolha da modalidade de licitação a ser utilizada. Dentre as diferentes modalidades de licitação, a CONCORRÊNCIA é a modalidade que deverá ser utilizada pelo suposto município, pois, é esta a mais adequada para contratações de grande valor. O art. 23 da lei 8.666/93 norteia esta resposta: Art.23. (As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III(modalidades de licitação) do artigo anterior serão determinados em função dos seguintes limites, tem em vista o valor estimado da contratação: I – Para obras e serviços de engenharia: a) convite: até R$150.000,00(cento e cinquenta mil reais); b) tomada de preços: até R$1.500.000,00(um milhão e quinhentos mil reais); c) Concorrência: acima de R$1.500.000,00(um milhão e quinhentos mil reais):

Vamos aborda duas características do contrato administrativo que virá a ser celebrado entre o Município e quem ganhar a licitação?

1ª Contrato de adesão – as cláusulas são pré-fixadas pela administração pública no instrumento convocatório, no contrato precedente de licitação ou não.

2ª Procedimento legal - Deve haver o devido respeito ao procedimento legal estabelecido tanto pela Lei de Licitações, quanto por outras legislações esparsas (Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo).

Conclusão: O sentimento de obrigação reflete o do conhecimento da legislação, é uma das qualidades mais significativas de um político, faz parte constitutiva da ética política. Esta qualidade, que raramente se evidencia, não é apenas importante porque caracteriza o sentido do serviço público, mas porque, neste contexto e juridicamente falando, a obrigação é sobre tudo indireta. A obrigação política é total, mas é uma responsabilidade da função, e não se afigura legítimo pensar que seja penal dada à relação indireta com o que está em causa. Em termos de obrigação pública é direta, mas em termos jurídicos é diferida nos escalões hierárquicos da administração. Daí, portanto a importância de um funcionamento da administração pública, em termos de direito administrativo, que estimule, encoraje e cumpra o controle e a fiscalização dos atos e das decisões com efeitos conseqüentes na vida da sociedade. O sentido da obrigação do político é, no entanto algo mais do que controle e fiscalização. É um modelo de ação e de comportamento. Muito dificilmente a administração e o cidadão comum terão um comportamento de observância das normas e de empenhamento responsável num ambiente de responsabilização política e administrativa face ao cidadão e à sociedade em geral. No cenário político brasileiro infelizmente existem lagunas que ofusca a visão do cidadão, deixando o mesmo leigo para a ação de controle e fiscalização do poder público e seus agentes, sendo assim, o cidadão às vezes sabe seus direitos, mas infelizmente não sabe como cobrar.

Isso beneficia de forma clara os políticos e gestores que si utilizam de subterfúgios para dribla a justiça. Falta, sem dúvida conhecimento de seus direitos e deveres. Assim saberiam separar o joio do trigo, pois sabemos que existem políticos e gestores de conduta ilibada.

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